“一城一企”是城燃改革“最优解”吗

近日，浙江对管道燃气特许经营评估评分标准进行修订，公布《浙江省管道燃气特许经营评估评分标准（修订稿）》（下称《修订稿》），并向社会公开征求意见。

此前，浙江就发布了《关于印发2020年浙江省能源领域体制改革工作要点的通知》，明确要求浙江省网以市场化方式并入国家管网，同时推动城镇燃气扁平化和规模化改革，随后便出台了《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》（下称评估办法）。

值得注意的是，《修订稿》与评估办法相比，虽然“合约履行及供应保障能力、安全防控及应急救援能力保障、服务质量及用户投诉受理情况”三大内容并无过多变化，但涉及的每一项考评内容中都新增了加分、扣分项，着重鼓励发展智慧燃气，加分上限达13分。同时，两份文件鼓励城燃企业间进行规模化、集团化整合的发展要求保持一致，新增的“市场份额”评分项中，以企业年供气量占当地全部城镇燃气年用气量的比例作为标准，分值达8分。“至2021年底，有条件的地市完成企业规模化整合，形成‘一城一企’”的要求也无变化。

“一城一企”是否是城燃企业规模化发展的最优方案？“浙江样本”又能否在全国起到借鉴意义？

特许经营问题频现 评估迫切且必要

2016-2017年油价大幅下降后，LNG现货进口凸显竞争力。在广东、浙江等省份主干管网、城镇燃气管网未铺设到的地方，点供发展迅猛，一些点供商随即逐渐发展为城燃企业。此后，因为数量众多，部分城燃企业呈现小而散乱的状态，经营管理水平参差不齐、有待提高。

国家管网公司成立后，上游生产企业动作频频，不断推进终端业务发展，城燃企业面临“巨头挑战”，以往燃气供应模式在新的市场环境下悄然而变。随着能源行业投资领域对外资的放开，城燃公司将面临更加复杂多变的市场。在此背景下，规范企业经营和市场发展秩序，更好地促进和规范当地管道燃气特许经营发展，切实改善燃气特许经营制度的实施，提升企业运营管理水平和行业健康持续发展，对城燃企业的评估显得尤其迫切和必要。

此前，浙江省住房和城乡建设厅城市建设处相关负责人对本报记者表示，评估工作主要从经营制度、硬件设施和服务质量三个方面开展。“结果显示，城燃企业硬件设施和服务质量两项标准整体执行情况良好，但普遍存在经营制度欠缺的问题。”该负责人说。

“这是由于城燃企业对前期规划建设不重视导致的。即使省级层面的标准要求较高，但由于城燃市场从业主体众多，各地区各企业标准不一，企业自身规划和经营制度执行情况参差不齐。”上述负责人补充说。

据悉，目前多数城燃企业尚处于评审初期，企业也会根据评审意见进行整改，预计最后仅有极少数企业无法达标。上述负责人指出，最终评估不合格的企业将由政府临时接管，目前接管预案已“就位”。

多位受访人士表示，燃气特许经营评估是打破浙江省燃气统买统销、解决价格终端传导“肠梗阻”的有效方法，即使《修订稿》中各项评分细则更加明确且严格，仍需明晰不合格企业是否被强制整合、是否由国资控股等问题。

“没有政府愿意‘背雷’，因此各地政府有意向将不合格城燃企业整合后由国资控股，后者有较强的储气建设能力和资金保障能力。但也不能以偏概全，很多有实力的民企也能胜任。” 浙江某长期从事燃气企业管理人士对记者说。

储气与智慧转型压力傍身 企业改革箭在弦上

除来自评估的压力外，储气能力这一他查指标也成为倒逼城燃企业自纠的重要因素。

为加快补足储气能力短板，国家发改委、国家能源局联合印发了《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》，明确到2020年底，城燃企业要形成不低于其年用气量5%的储气能力，供气企业的这一数据为10%，地方政府为3天。这也成为压在城燃企业身上的“一座大山”。

浙江此次发布的《修订稿》也进一步将企业年供气量占当地全部城镇燃气年用气量的比例作为评分标准，鼓励城燃企业间进行规模化、集团化整合。

“浙江省虽在积极部署储气能力的指标要求，但市、县还没有很好地落实。虽然未达标企业也在尽力弥补这一短板，相关文件也提到可以通过租赁、购买等方式完成储气建设任务，但目前租赁范本和定价形式未出台，租赁费用如何定价、如何与气价挂钩等细则也未发布，因此企业积极性不高。我们正与浙江省发改委等部门合作推动气价成本监审等，未来可能会以政府补助等形式提升企业积极性，完成储气建设任务。特许经营的评估工作间接推动了这一工作。”上述负责人表示。

“如果地下储气库建设短期内无法突破，比较折中的办法就是依托接收站、企业的商业储备来弥补，做好接收站之间的协同发展与互联互通，充分利用库容。LNG接收站数量应该还会增长，这是基于对未来长期发展态势的判断，但目前来看投资参与主体的意向不是非常乐观，除非政策的鼓励力度进一步加大。”上述负责人称。

另一方面，城燃企业在生产运营、经营管理和用户服务等方面仍存在信息孤岛、数据“沉睡”的问题，一定程度上影响了管理水平、工作效率和服务能力。因此，除了储气能力要求外，《修订稿》对城燃企业发展智慧燃气也提出了更高更新要求，涉及企业级SCADA系统、GIS系统的、管网仿真系统、智能化表具等，加分上限达13分，不具备该能力的中小型城燃企业或将因此“出局”。

“一城一企”存争议 标准模糊执行难

由于招商引资等各种历史原因，国内很多城市的管道燃气市场被切分得支离破碎，一些省会城市甚至出现十几家在运营的小散燃气公司。而在部分地区，一个乡镇就是一个燃气项目。这与城镇燃气业务集约化、规模化的要求相背离。

评估工作完成后，应如何合理合规进行整合？

“现在城燃市场处于剧烈变化期，评估后如何兼顾企业意愿和顺应市场发展规律进行整合是个难题。”上述管理人士对记者说。

“评估办法和《修订稿》中均提出，有条件的地市完成企业规模化整合，形成‘一城一企’。但‘一企’的定义是什么还很模糊，是按规模划分还是按企业属性划分并无明确标准；是按照营收情况、初始投资，还是与政府的关系划分也无定数。因此这一措施在省级层面或许还能推动，但到市、县级就有难度了。”上述管理人士说，“究竟是国有企业为主的‘一大多小’模式，还是整合全部小型燃气企业后仅存一家大型公司也悬而未定。是单纯的市场整合还是为应对城燃企业储气建设能力考核值得细究。如何平衡数量和‘出身’也是摆在政府面前不小的挑战。”

某大型民营燃气企业相关人士认为，“一城一企”会让政府行政之“手”伸得过长，阻碍市场自身调节机制发挥作用。“例如，某地有5家城燃企业，如何定义‘3家太多，2家正好’？应该避免过度的行政干预。再者，真正做到‘一城一企’很难。放眼全国，比如北京城六区由北京燃气负责，亦庄地区东部是北京燃气和港华燃气合资企业，西区是昆仑燃气，真正的‘一企’很难实现。”

上述负责人指出，规模化、集团化是为了城燃企业更好地经营，集中基础设施投入，保障供气。“政府会兼顾合规性和灵活性，给企业充足的调整时间并尊重企业意愿。”

业内人士认为，被“多路夹击”的城燃企业已经到了不得不改革的时候，唯有跳出“舒适圈”，危中求机，才能继续做大现有“蛋糕”。至于浙江能否成为全国城燃企业改革样本，仍需拭目以待。