特种设备检验的供给侧改革需打破现有体制机制束缚

    随着特种设备数量的快速增长和特种设备向大型化、高参数、复杂化方向发展，对安全保障的要求越来越高，对特种设备检验“量”和“质”的需求明显增长，需求结构发生重大变化，而检验人员的增速远低于设备的增速，检验人员的整体能力水平有待进一步提升，“人机矛盾”突出，特种设备检验供给能力明显不足。
   当前，特种设备检验主要由事业单位供给，在扩充人员数量、改善激励机制、扩大业务规模等方面存在严重障碍。因此，特种设备检验的供给侧改革不是现有体制下的小修小补，只有打破现有体制机制束缚，从供给结构上进行调整才能真正释放改革红利。正如习近平总书记强调的那样，供给侧改革不能少了“结构性”3个字。
　2014年，国务院办公厅转发了中央编办质检总局《关于整合检验检测认证机构的实施意见》，拉开了特种设备检验供给侧结构性改革的序幕。随后，2015年至2016年，质检总局先后出台了《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》和《特种设备安全监管改革顶层设计方案》，进一步细化了特种设备检验改革的路线图和时间表。但在改革的具体操作模式上，各地还存在较大差异，有的是剥离事业单位经营性业务组建公司，有的是推动事业单位整体转企，有的是探索转为社会组织，出现了到底是走“社会化”还是“市场化”的争论，笔者认为特种设备检验供给侧结构性改革中的方向性问题必须澄清。
　改革改的不是属性。众所周知，特种设备检验保障的是公共安全，特种设备一旦发生事故，将造成人民群众生命财产的巨大损失。公共安全的公共性决定了安全保障的公益性，公共安全不是某个用户、某个企业关起门来自己的事。特种设备事故会伤害到不特定的“无关方”，因此，特种设备检验保障的不单单是私利而是公益，如果完全由市场提供、暴露出市场逐利的本性，则容易由于市场“失灵”，导致安全“失控”。世界各国对于涉及安全、健康、环保等公共服务和公用事业的领域，大多没有采用完全市场化的策略。无论特种设备检验供给模式如何改革，如果违背了其公益属性，都会偏离正确的轨道。
　改革改的不是责任。公共安全是社会安定、社会秩序良好的重要体现，是人民安居乐业的重要保障。党中央、国务院历来高度重视安全工作，特种设备检验是法律赋予检验机构的法定职责，上对政府负责、下对企业负责，既是领导责任、监管责任的延伸，也是落实主体责任的保障。如果把当前特种设备检验事业单位改革理解为政府公共服务责任的市场化，就违背了改革的初衷。在医疗卫生、基础教育、社会保障等领域开展的市场化探索，把责任的市场化和机制的市场化混淆在一起，简单的把政府责任推向市场，造成了严重的负面影响。责任传导机制决定了检验机构必须直接向属地化的各级政府和监管机构负责，而完全市场化的特种设备检验供给方式，不利于政府责任的落地

   改革改的是模式。特种设备检验事业单位改革的目标是把公益事业做大做强，使得公共服务资源布局更为合理、配置更有效率、保障更为有力，而不是追求资本扩张和利润最大化，这就涉及到特种设备检验改革的定位问题。

　首先，特种设备检验改革必须明确行业格局问题。特种设备安全监管改革顶层设计方案提出“实施核准加授权的检验机构准入方式，由企业在授权检验机构范围内自主选择，实现有限有序竞争，推动检验社会化进程”，勾画出了未来的蓝图。政府通过新的准入方式，既避免当前事业单位“一家独大”的局面，也可以避免机构太多、“产能过剩”带来的恶性竞争，实现有序竞争和良性发展。国务院《关于实行市场准入负面清单制度的意见》明确提出，对涉及人民生命财产安全的行业、领域、业务等，可以采取禁止进入或限制市场主体资质、股权比例、经营范围、经营业态等管理措施，为这一探索提供了政策支持，可以有效避免“一放就乱”的情况。
　其次，特种设备检验改革必须明确主体性质问题。按照新公共管理理论，根据公共性的强弱，提供公共服务的主体既可以是政府，也可是社会组织和企业。国防、治安等公共服务的公共性最强，各国都由政府直接提供，水利、电力、燃气等公共性相对较弱，提供主体也就更为多元化。特种设备检验公共性较强，应当坚持政府主导、社会为主、企业为辅的供给模式。由于我国社会组织立法的滞后，质检总局《特种设备检验检测机构整合试点方案》明确了先组建企业集团，再参照国际惯例逐步探索改造成非营利性机构的改革路径。这里的企业集团应当定位为公益类国有企业，以实现社会效益和经济效益的统一。
　改革改的是机制。特种设备安全和特种设备检验的公共性主要由其风险大小来决定，特种设备检验改革的具体机制设计也应当基于风险来展开。
　首先，应当基于风险放开检验领域。风险管理的思路已经扩展到各个领域，例如，我国《医疗器械监督管理条例》明确对医疗器械按照风险程度实行分类管理，对低风险的实行备案管理、对中高风险的实行注册管理，通过分类施策，可有有效节约行政资源、激发社会活力。未来应当通过风险评估，逐步放开特种设备检验的领域，引入社会资本的进入，渐进式地扩大市场准入范围。近年来，气瓶、无损检测等特种设备检验领域由于风险相对较低，已向民营机构放开。同时，改进监管方式、提高监管效能，营造健康的市场环境。
　其次，应当基于风险优化检验项目。总结推广风险检验（RBI）的经验，根据设备风险水平，优化检验内容、精简检验流程、缩短检验周期，真正为企业减少检验费用的直接支出和因为停车检验带来的间接损失，减轻企业负担。转变检验方式，把更多的内容纳入检测的范畴，逐步推动检验由技术审查向形式审查转变，突出检验的验证功能。
　特种设备检验的供给能力决定了特种设备安全的保障水平，因此，正确理解特种设备供给侧结构性改革的方向和路径意义重大。无论以何种方式推进改革，都应当积极审慎的对待，始终坚持特种设备检验的公益导向，始终把保障安全放在首位。